PENELAAHAN KESEMPATAN UNTUK MEMPERBAIKI TATA KELOLA SEKTOR PUBLIK MELALUI MANAJEMEN STRATEGIS YANG LEBIH BAIK

ABSTRAK

Beberapa tahun sejak reformasi manajemen, manajemen strategis telah menjadi sesuatu hal yang penting di sektor publik. Makalah manajemen strategis ini menyediakan riset pada penerapan Balanced Scorecard dan yang berhubungan dengan proses manajemen untuk tujuan pengendalian strategis pada lingkungan sektor publik. Hal ini menunjukkan bagaimana sebuah peningkatan desain Balanced Scorecard mampu untuk meningkatkan manajemen strategis dan tata kelola sektor publik. Persamaan yang kuat antara pendekatan yang diusulkan dan desain lainnya yang dapat dibuktikan sebagaimana yang diterapkan dalam sektor komersial, dikatakan bahwa manfaat yang didapat berasal dari dukungan perilaku manajemen umum yang lebih baik.

PENDAHULUAN

Sejak tahun 1980-an banyak proses demokrasi di Barat yang sudah menjalani reformasi manajemen pada penciptaan penghematan ekonomi, meningkatkan kualitas pelayanan, operasional pemerintahan yang lebih efisien dan kebijakan yang efektif (Pollitt & Boukaert, 1999), digerakkan oleh kombinasi efek dari tugas perluasan kesejahteraan negara, mengurangi ruang gerak keuangan, krisis ekonomi yang terstruktur, dan masalah masyarakat internasional (Konig, 1996, p.31). Teknik manajemen yang baru seperti manajemen strategi dan manajemen kualitas total (Total Quality Management) telah diperkenalkan, dan perubahan terhadap prinsip akuntansi publik telah memudahkan untuk mengakomodasi biaya, tolak ukur (benchmarking), dan uji pasar (MAB, 1997; Hood, 1995).

Pengenalan teknik manajemen sebagian besar berasal dari sektor swasta sampai ke lingkungan sektor publik saat ini yang membuat manajer sektor publik mempunyai dua macam tantangan utama : 

Pertama, kebijakan jangka panjang yang konsisten dibutuhkan untuk mengakomodasi rencana dan implementasi dari perubahan organisasional yang sering dipicu oleh pengenalan teknik manajemen yang baru yang sulit untuk dicapai. Intensifikasi umum proses politis pada demokrasi di barat, di mana politisi menjadi lebih fokus pada kepentingan jangka pendek yang digerakkan tak lain karena tekanan media, berkebalikan dengan kebutuhan untuk konsistensi. (Alford, 2000; Stewart 1996, p.1, Pollitt & Bouckaert, 1999)

Kedua, model akuntansi yang relatif sederhana ditemukan pada organisasi sektor swasta modern dimana Direktur Eksekutif bertanggungjawab terhadap dewan baik untuk formasi strategi (termasuk penyusunan tujuan strategi dan prioritas untuk organisasi) dan manajemen pelaksanaan strategi ini (untuk mencapai tujuan). Pada organisasi sektor publik (seperti badan dan departemen pemerintah) model akuntansi lebih kompleks, seperti kepemimpinan politis yang bertanggung jawab terhadap formasi strategi (dalam bentuk kebijakan dan prioritas strategis) dan kepemimpinan eksekutif bertanggung jawab untuk mengatur pengimplementasian kebijakan ini. Seperti divisi akuntansi yang mudah untuk mendapat konflik dan penolakan tanggung jawab (Pierre, 1995, p.3) dan hubungan strategis antara politik dan kepemimpinan eksekutif akan dibutuhkan pengaturan melalui proses manajemen strategis yang lebih efektif (Poister and Streib, 1999, p309; Stewart, 1996, p.1). Jika hal ini tak dapat dicapai maka ide manajemen publik menjadi tidak realistis (stewart, 1996, p.1) sebagai sebuah kegiatan yang melibatkan penentuan strategi dan tujuan, sebagai lawan administrasi publik yang mengatur pemeliharaan proses dan peraturan (Hughes, 1992, 290-294).

Makalah manajemen strategis ini tidak mengarah secara langsung ke masalah implikasi sosial politik dari reformasi manajemen, tetapi menggarisbawahi dan mengarah pada konsekuensi pratik manajerial yang dihasilkan terhadapnya. Kebutuhan manajemen strategis di sektor publik sebagaimana diasumsikan, dijelaskan bahwa organisasi sektor publik dibuat lebih akuntabel untuk mencapai kinerja terbaiknya sesering mungkin dalam arena yang lebih terfokus pada pasar (Collier et al, 2000). Konsep Balanced Scorecard telah diterapkan secara luas dalam berbagai format di sektor publik (MAP, 1997, http://www.balancedscorecard.org). Makalah ini meneliti perluasan di mana konsep dan proses di bawahnya yang berhubungan dengan penggunaan Balanced Scorecard untuk tujuan pengendalian strategis pada sektor swasta yang mungkin juga digunakan untuk mendukung proses manajemen strategis di sektor publik. Makalah ini juga mempertimbangkan perluasan terhadap perubahan kerangka Balanced Scorecard yang mungkin diperlukan dalam rangka memaksimalkan nilai sektor publik tersebut.

Argumen yang disediakan berdasarkan pada kombinasi tinjauan literatur umum, wawancara dengan 15 organisasi sektor publik di UK, Australia, dan Selandia Baru, dan orang yang berpengalaman dalam memfasilitasi desain Balanced Scorecard dan proyek implementasi dan teknik audit baik di sektor swasta maupun publik di 4 benua.

Dalam literatur, kita sudah fokus pertama kali dalam pengembangan tentang bagaimana signifikannya beberapa perbedaan dan persamaan yang dirasakan antara organisasi sektor publik dan swasta. Ketika kita menduga tantangan perbedaan apa yang mungkin terjadi dalam manajamen strategis dalam mengevaluasi, kemudian keuntungan yang mungkin terjadi dalam menggunakan Balanced Scorecard di lingkungan sektor publik.

TANTANGAN MANAJEMEN STRATEGIS DI ORGANISASI SEKTOR SWASTA DAN PUBLIK

Baik organisasi sektor swasta maupun publik mempunyai tugas untuk menghasilkan nilai bagi para stakeholder di lingkungannya dengan mengalokasikan kemampuan dan sumber daya. Tetapi mereka berbeda dalam nilai dan sumber daya, kemampuan dan lingkungan, dalam cara yang mempunyai implikasi dalam membuat dan mengimplementasikan strategi (Alford 2000). Berikut ini evaluasi karakteristik dari implikasi tersebut :

- PENCIPTAAN NILAI

Dalam nilai sektor publik secara normal berhubungan dengan produksi barang dan jasa (keluaran - output) untuk menciptakan hasil (outcome) dalam isu sosial ekonomi yang berdampak pada masyarakat banyak (Pollitt and Bouckaert, 1999). Nilai ditentukan oleh (dan mungkin didefinisikan) oleh seorang “pihak lingkungan yang berwenang” yaitu sebuah institusi yang memberikan wewenang kepada organisasi publik untuk memimpin fungsi-fungsinya dan menyediakan anggaran yang diperlukan. Pihak yang berwenang ini terdiri dari sebuah jaringan stakeholder yang kompleks yang sering mempunyai konflik kepentingan antara lain para pembayar pajak yang ingin membayar lebih sedikit namun penerima menginginkan lebih, tetapi hal tersebut sebaiknya diatur dalam generasi nilai umum melalui proses demokrasi. Prioritas politikus adalah yang dipengaruhi langsung oleh pemilihan umum, tetapi priorotas juga akan ditantang oleh usaha yang terus menerus dari berbagai kelompok untuk mengelakkan proses politis dan perubahan prioritas (Pollitt and Bouckaert, 1999). Politisi berusaha untuk memaksimalkan pengaruh mereka dengan menarik beberapa kelompok secara simultan, yang luas dan sering membuat pernyataan langsung yang rancu (Stewart, 1996), sebuah perubahan yang konstan untuk arah yang strategis dan menerapkan prioritas di organisasi sektor publik. Sebaliknya, organisasi sektor swasta secara normal ada untuk menyediakan dengan lebih baik kepada para investor dibandingkan dengan resiko yang disesuaikan dari pengembalian investasi yang diharapkan yang berhubungan dengan aktivitas yang sedang diburu – aktivitas itu sendiri merupakan alat sederhana ke akhir dari penyampaian pengembalian investor yang lebih besar yang diukur dari nilai ekonomi yang nyata. Walaupun hal ini mengindikasikan tujuan yang lebih sederhana dan konsisten, organisasi sektor swasta secara strategis masih ditantang dengan adanya peningkatan kecepatan suatu perubahan, bahkan kekuatan pasar yang lebih kompleks berkurang seperti yang diperkirakan dan terjadi peningkatan kebutuhan untuk beradaptasi untuk menghadapi pengembalian yang besar (Mintzberg, 1990). Di samping perbedaan konsep nilai, dan kebutuhan organisasi sektor publik untuk mempertimbangkan lingkungan stakeholder yang lebih kompleks, baik sektor swasta maupun publik harus memperagakan penciptaan nilai kepada pihak yang berwenang atau dewan. Keduanya juga beroperasi dalam lingkungan yang dinamis yang membatasi kemampuan mereka untuk mengatur kegiatan mereka berdasarkan prioritas strategis yang konsisten dan oleh karenanya membutuhkan pengimplementasian sebuah pendekatan yang dapat beradaptasi terhadap manajemen strategis.

- ALOKASI SUMBER DAYA

Sumber daya yang tersedia bagi organisasi sektor publik termasuk sumber daya berwujud (tangible) seperti uang (sering dialokasikan melalui proses penganggaran institusional) dan sumber daya tak berwujud (intangible) seperti kekuasaan publik seperti penegakkan hukum, pengumpulan pajak, perlindungan lingkungan, dan lain-lain. Alford (2000) melihat hal ini sebagai salah satu faktor pembeda antara sektor publik dan swasta, yaitu implikasi kekuasaan publik sebagai sebuah sumber daya terletak pada potensi penghematan atau biaya yang berasal dari penggunaan atau penyelewengan kekuasaan (Moore, 1995) dan oleh karenanya ditambahkan pada kompleksitas manajemen strategis di sektor publik. Tetapi organisasi sektor swasta dalam posisi monopoli atau oligopoli juga membutuhkan untuk mempertimbangkan secara hati-hati bagaimana mereka menggunakan atau menyelewengkan kekuasaan tersebut dalam hubungan konsekuensi yang mungkin terjadi yang mengindikasikan bahwa implikasi strategis yang sama benar-benar terjadi – percobaan anti trust Microsoft yang mengancam restrukturisasi organisasi sebaiknya diperlakukan sebagai contoh yang sesuai untuk kasus ini.

Proses penganggaran itu sendiri adalah suatau area dimana praktik sektor publik dan swasta biasanya berbeda secara signifikan. Belum semua negara mengganti dari pendekatan sektor publik tradisional dalam pengendalian input anggaran ke model baru yang berdasar pada pengendalian output seperti akuntansi akrual berdasar kerangka output (MAP 1997). Pendekatan anggaran yang baru memberikan manajer kebebasan yang lebih dan kebebasan kebijakan dalam proses pengendalian dan proses masukan (penggantian uang misal dari orang ke mesin), mereka diperlakukan untuk mengevaluasi lebih spesifik atas kemampuan mereka untuk mencapai hasil yang diharapkan. Hal ini mengindikasikan peningkatan yang signifikan dalam kebutuhan akan pengendalian strategis yang efektif dalam sektor publik dengan tujuan untuk “agar strategi diimplementasikan sesuai rencana dan hasil dari strategi itu sesuai dengan yang diinginkan” (Schendel & Hover, 1979). Hal tersebut juga mengarah pada kebutuhan manajer sektor publik untuk melihat di bawah tujuan keuangan jangka pendek yang berdasar pada siklus anggaran tahunan (Johnson & Kaplan, 1987), di mana pihak lingkungan yang berwenang masih mengendalikan sumber daya di sektor publik (Stewart, 1996). Hal tersebut akan mengasumsikan bahwa manajer sektor publik seperti halnya manajer sektor swasta harus berhadapan dengan lingkungan operasional yang berubah-ubah, yang membutuhkan adopsi pendekatan manajemen yang fleksibel yang meningkatkan pengendalian strategis (Muralidharan, 1997; Gold & Quinn, 1990).

AKUNTABILITAS DAN KEPERCAYAAN

Banyak dari debat akuntansi dalam literatur manajemen publik fokus pada pergantian potensial akuntansi dari politisi yang terpilih sampai manager publik sebagai hasil dari reformasi manajemen publik yang baru dan konsekuensi negatif dari pergantian ini mungkin atau tidak mungkin terjadi dalam proses konsitusional / politis (Dendhardt and Dendhardt, 2000; Pollitt and Bouckaert, 1999, Pierre 1995). Dalam hubungan dengan menajemen strategis yang efektif, makalah ini lebih membahas pada dua aspek lain dalam akuntabilitas organisasi sektor publik : yang pertama potensi dampak negatif dalam perbaikan kinerja yang radikal disebabkan oleh penyelewengan politis akuntabilitas publik yang digerakkan oleh perubahan terpisah struktural “mengemudi dari mengayuh” (Osborne and Agebler, 1992, p.32); yang kedua, pentingnya akuntabilitas internal antara lapisan manajemen dalam organisasi sektor publik. Keduanya dipengaruhi oleh kurangnya budaya kerja di organisasi sektor swasta dan kurangnya kepercayaan antara kepemimpinan politis / eksekutif (Pollitt and Bouckaert, 1999; Stewart 1996).

Organisasi yang dimiliki publik di sektor swasta adalah pokok persoalan pengujian pasar konstan sebagai target kinerja masa depan sebagaimana hasil dari kinerja masa lalu yang secara normal diuji dan dibandingkan terhadap kompetitor-kompetitor yang relevan. Walaupun pengujian pasar telah menjadi bagian dari tujuan pengenalan prinsip manajemen publik, sebagaimana telah didiskusikan dalam pendahuluan makalah ini, muncul bukti perluasan yang terbatas pada hal di mana telah tercapai secara sukses (Pollitt & Boukaert, 1999). Di antara alasan-alasan yang tampaknya keluar dari maksud baik di belakang manajemen publik yang baru dapat menyebabkan kurangnya kepercayaan dan kadang-kadang menentang perilaku yang seharusnya, seperti contohnya ketika : “Sebuah aliran yang tak berujung dari peraturan dan legislasi yang baru, nota memo dan perintah instruksi, pedoman dan saran membanjiri imstitusi sektor publik”. Hal ini tidaklah berlebihan terhadap akuntabilitas yang lebih jauh kepada masyarakat untuk memuaskan kebutuhan untuk pengendalian yang ketat yang dilaksanakan oleh otoritas dana dengan meminta informasi kinerja yang lebih dipilih untuk kemudahan pengukuran daripada kemampuannya untuk menyediakan gambaran kualitas kinerja yang sebenarnya (O’ Neil, 2002). Target yang kontradiktif dan sewenang-wenang dipaksakan kepada manajer publik sebagai sebuah ukuran pengendalian, tetapi tidak dapat dicapai tanpa berbuat curang (O’Neil, 2002). Organisasi yang memiliki target yang longgar sering dikritik karena kegagalan untuk mencapainya, walaupun kinerja mereka mungkin telah meningkat secara dramatis. Dan ketika organisasi yang sama berusaha mencapai target mereka, mereka masih mempunyai resiko penarikan kembali sumber daya ke dalam kinerja yang bermutu rendah (Stewart 1996).

Seseorang akan berasumsi jika perubahan unik ini ke akuntabilitas eksternal yang dipaksakan oleh lingkungan otorisator mungkin mempunyai konsekuensi negatif terhadap kemampuan organisasi sektor publik untuk mengembangkan akuntabilitas internal dan kepercayaan, namun menghambat kemampuan mereka untuk menjelaskan dan berkomitmen terhadap tujuan yang diungkapkan secara jelas. Kemudian akuntabilitas eksternal diperlukan oleh hukum dan akuntabilitas internal diperlukan untuk menjalankan organisasi secara efektif dalam lingkungan yang dinamis, dimana “cara lama” dalam mesin birokrasi sudah kuno (Simmon, 1995). Organisasi sektor publik tidak mempunyai pilihan, tetapi untuk mencoba dan menimplementasikan sebuah pendekatan manajemen strategis yang dapat membantu mengurangi konsekuensi negatif dalam situasi tersebut. Bagaimanapun juga, hal ini tidak sepenuhnya berbeda untuk organisasi sektor swasta yang juga membutuhkan pengembangan kepercayaan dan akuntabilitas yang jelas. Walaupun secara teknis sering dimasukkan ke dalam isu internal, perusahaan swasta masih menghadapi perubahan yang sama seperti contoh di atas dalam bentuk kepemimpinan yang tidak dipercaya untuk inisiatif pengendalian sperti hubungan antara perusahaan induk dan bisnis dalam portofolio mereka (Campbel et al, 1995). Tentunya Balanced Scorecard untuk pengendalian strategis adalah salah satu alat yang digunakan secara sukses di sektor swasta untuk menghindari masalah-malasah seperti itu (Shulver and Antarkar, 2001) dan oleh karenanya mungkin mempunyai potensi yang sama untuk organisasi sektor publik.

IMPLIKASI MANAJEMEN STRATEGIS

Ketika menerima fakta bahwa tidak semua organisasi sektor publik adalah sama, seperti contoh departemen pemerintah inti dibandingkan dengan badan pelayanan, tidak ada tantangan yang menghalangi organisasi sektor publik dari pengenalan manajemen strategis sepanjang hal tersebut dibawah pandangan lama manajemen strategis sebagai “perencanaan rasional ke arah tujuan logis yang jelas” (Alford, 2000). Drucker (1980) mengusulkan ide yang sama dan memperingatkan sektor publik terhadap kelembaman (inersia) dan kurangnya kemampuan untuk belajar, beradaptasi, dan berubah. Pandangan ini diikuti oleh Mintzberg (1990) dengen memperhitungkan pendekatan “desain sekolah” ke manajemen strategis baik di sektor publik dan swasta.

Formasi strategi haruslah berada diatas semua penekanan pembelajaran, khususnya dalam keadaan yang tidak pasti dan tidak dapat diprediksi, atau dalam suatu kompleksitas dimana kekuasan dalam pembuatan strategi harus diakui ke dalam berbagai peristiwa dalam organisasi. Kami juga menolak model yang di mana cenderung diterapkan dalam pemahaman isu yang dangkal.

Henry Mintzberg, 1990

Pendekatan Mintzberg akan manajemen strategis tidak berbeda antara organisasi sektor publik dan swasta, tetapi agak menekankan pada pendekatan utilitas dalam birokrasi profesional; sebuah bentuk organisasi, yang setidaknya merupakan karakteristik untuk banyak organisasi sektor publik (Mintzberg, 1981).

Ulasan literatur mengusulkan bahwa perbedaan yang besar antara manajemen strategis publik dengan swasta akan muncul dalam konteks isi dibandingkan dalam bentuk. Kedua sektor dipaksa untuk berjalan dalam lingkungan yang dinamsi dengan derajat ketidakpastian yang tinggi dan kebutuhan untuk menghindari bahawa “rencana perusahaan, ketika selesai, adalah sebuah tablet batu, diberikan tempat yang terhormat dalam laporan keuangan, namun di lain kesempatan dilupakan” (Stewart, 1996). Kedua sektor organisasi yang sering diatur dari persepektif anggaran jangka pendek lebih fokus pada keuangan daripada pengendalian strategis. Wawancara dengan organisasi sektor publik oleh penulis selama dua tahun terakhir ini telah mengkonfirmasikan kesan ini dan menggarisbawahi kebutuhan untuk memperkuat manajemen strategis untuk meningkatkan tata kelola sektor publik. Manajer sektor publik perlu untuk mengadopsi pendekatan manajemen strategis yang membantu mereka untuk mengklarifikasi harapan dari pihak lingkungan yang berwenang / otorisator mereka, berkomunikasi internal mengenai tujuan strategis yang lebih konsisten, sementara dalam waktu yang bersamaan memeragakan ke pihak eksternal kemampuan organisasi untuk menerjemahkan dan menanggapi secara berkala perubahan sinyal politis dan prioritas. Perubahan dalam proses manajemen dibutuhkan untuk mencapai fleksibilitas yang meningkat sebagaimana arah komunikasi tujuan strategis dengan kebutuhan untuk meningkatkan pengendalian strategis di organisasi sektor publik, ketika dibandingkan dengan prinsip manajemen umum berikut ini untuk pengendalian strategis seperti yang diusulkan oleh Muralidharan (1997) :

1. Menyetujui deskripsi yang tidak rancu / ambigu dari sebuah tujuan strategis, pencapaian yang sepertinya akan mencapai visi jangka panjang organisasi.

2. Menyetujui tindakan yang diperlukan untuk mencapai tujuan ini (alasan) dan hasil yang diharapkan untuk dicapai (efek).

3. Mengawasi implementasi rencana menggunakan indikator yang dipilih dan merancang untuk memenuhi tujuan tersebut dan berikutnya menggunakan informasi yang dihasilkan untuk memberitahu manajemen untuk mendiskusikan / memutuskan mengenai tindakan korektif yang mungkin dilakukan.

4. Memonitor perubahan dalam lingkungan eksternal seperti perubahan arah kebijakan, perubahan mendadak dalam ekonomi dan memutakhirkan rencana dasar atas a). Perubahan dalam asumsi rencana eksternal b). Mempelajari tentang alasan tim manajemen dan asumsi efek dalam mengidentifikasi kebutuhan perubahan yang relevan.

5. Melibatkan staf dalam proses pembuatan keputusan mengenai pengembangan kepemilikan dan membangun wawasan operasional perusahaan.

MENINGKATKAN TATA KELOLA SEKTOR PUBLIK MELALUI PEMANFAATAN MANAJEMEN STRATEGIS

Penulis telah mempunyai pengalaman praktis yang luas dalam penerapan Balanced Scorecard dan proses manajemen untuk menghadapi isu pengendalian strategis yang mirip di sektor swasta seperti lainnya (Olve et al, 1999). Isu pengendalian strategis yang nyata diberikan oleh sektor publik dan swasta,yaitu bahwa pendekatan Balanced Scorecard akan sama efektifnya dalam penerapan isu pengendalian strategis melalui literatur dan wawancara. Bagaimanapun juga, kompleksitas stakeholder di sektor publik yang dikira bahwa sebuah versi modifikasi pendekatan desain sektor swasta akan diperlukan untuk mencerminkan dan mengakomodasi kompleksitas yang meningkat tersebut. Penekanan kita dalam pentingnya menggunakan sebuah pendekatan desain Balanced Scorecard yang benar dalam hubungannya untuk tujuan bahwa penerapan Balanced Scorecard telah muncul sebagai bagian dari pekerjaan konsultasi kita dengan pertimbangan evolusi Balanced Scorecard sejak dikenalkan 10 tahun lalu.

BALANCED SCORECARD

Balanced Scorecard pada mulanya diusulkan sebagai sebuah pendekatan untuk mengorganisir dan mempresentasikan informasi ukuran kinerja yang menggabungkan jumlah ukuran finansial dan non-finansial yang terbatas yang telah dipilih dengan pandangan untuk menyediakan manajer dengan informasi yang lebih ringkas dan relevan tentang kinerja organisasi dibandingkan dengan laporan manajemen tradisional yang sebelumnya mereka terima, terutama dengan memandang kunci tujuan strategis (Kaplan & Norton, 1992). Dengan mendorong manajer untuk fokus pada jumlah ukuran yang terbatas yang tergambar dari 4 perspektif, tujuan Balanced Scorecard adalah untuk mendorong kejelasan dan kegunaan dari implementasi strategi. Sementara Balanced Scoredcard pada awalnya digunakan sebagai pendekatan pengukuran kinerja yang menggabungkan ukuran finansial tradisional dengan ukuran non finansial untuk menyediakan manajer informasi yang lebih kaya dan relevan mengenai kegiatan yang mereka atur (Kaplan & Norton 1992), sejak dikembangkan sampai titik dimana dapat membentuk basis untuk sistem manajemen strategis yang menyerupai prinsip pengendalian strategis.

Melakukan sesuai dengan lima prinsip pengendalian strategis Muralidharan (sebagaimana dijelaskan di atas) dan semua proses terkait adalah paling baik dicapai dengan definisi Balanced Scorecard yang paling modern. Apa yang dalam pengalaman kita merupakan sebuah

pendekatan desain Balanced Scorecard yang tepat dan karenanya dijelaskan secara singkat di bawah.

PERNYATAAN TUJUAN

Untuk membuat keputusan yang rasional tentang kegiatan organisasi dan setidaknya membuat target untuk aktivitas tersebut, sebuah perusahaan harus mengembangkan ide yang jelas tentang apa yang organisasi coba untuk diraih (Senge 1990, Kotter 1996). Oleh karena itu, proses desain Balanced Scorecard yang paling efektif menggunakan kreasi gambaran pernyataan tujuan strategis, yang idealnya secara rinci, akan menjadi seperti apa organisasi di masa depan (Olve et al. 1999; Shulver et al. 2000). Dalam banyak kasus, pelaksanaan ini dibangun dalam rencana dan dokumen yang nyata tetapi jarang dalam praktiknya untuk menemukan dokumen awal yang menawarkan kejelasan dan kepastian untuk melaksanakan tujuan perusahaan ini. 

TUJUAN STRATEGIS

Sementara pernyataan tujuan menawarkan gambaran yang jelas dan terbuka tentang akan menjadi apa organisasi di masa depan,tidak menyediakan fokus yang sesuai tentang perhatian manajemen antara sekarang dan kemudian.

Apa yang perlu dilakukan dan dicapai dalam jangka menengah untuk organisasi untuk mencapai tujuannya dalam waktu yang disetujui dalam bentuk sasaran dan prioritas. Dengan mempresentasikan sasaran yang dipilih dalam sebuah model hubungan strategis (lihat figur 1), tim desain didorong untuk menerapkan sistem berpikir (Sengen 1990, Senge et al. 1999) untuk mengidentifikasi hubungan sebab akibat antara sasaran yang terpilih yaitu apa yang perlu kita lakukan untuk mencapai hasil yang kita harapkan. Pendekatan ini membantu untuk meyakinkan bahwa sasaran yang dipilih benar-benar mendukung dan menggambarkan kombinasi pemikiran persepsi model bisnis tim level puncak.

HUBUNGAN STRATEGIS ANTARA MODEL DAN PERSEPKTIF

Dalam figur 1, sasaran startegis yang dipilih tersebar sepanjang 4 zona atau persepektif. Dua persepektif yang lebih rendah mengandung sasaran yang berhubungan dengan kegiatan yang paling penting dalam proses bisnis, waktu siklus, produktivitas, dll. (Proses Internal) dan apa yang harus terjadi untuk proses ini untuk dikembangkan terus menerus dan lebih jauh dalam hal orang, produk, dan pengembangan proses (Pembelajaran dan Pertumbuhan).

Dua persepektif puncak memiliki sasaran yang berhubungan dengan hasil kegiatan yang diinginkan yang diambil yaitu bagaimana kita berharap stakeholder eksternal (yaitu masyarakat umum, agen dan organisasi mitra (hubungan eksternal) dan bagaimana hal ini akan diterjemahkan ke dalam hasil finansial dan nilai ekonomi (finansial). Di sektor publik bagaimanapun juga secara normal tidak sesuai untuk melihat ke dalam nilai ekonomi. Pendekatan praktis akan lebih fokus pada tata kelola organisasi dan efisiensi misi. Oleh karenanya, hasil yang menengah telah disampaikan sesuai dengan harapan yang berwenang, tanpa anggaran, kerangka legal, dan sesuai dengan nilai-nilai perusahaan. Perubahan nama d

alam perspektif tata kelola organisasi mungkin menyediakan sebuah solusi terhadap argumen ini tentang kegunaan Balanced Scorecard di sektor publik.

STUDI KASUS

Studi kasus menggambarkan sebuah badan agensi pelayanan UK (UKA). UKA memberikan pelayanan dan saran kebijakan kepada dan atas nama beberapa departemen yang berbeda. Kinerja UKA dievaluasi dengan basis hasil (hasil menengah) yang berasal dari jasa pelayanannya (output) dan efektivitas akan timbulnya dampak sosial yang diinginkan (outcome). Sebuah audit resmi telah mengkritik Dewan UKA karena kegagalannya untuk secara rutin menginformasikan tentang kemajuan organisasi dalam mengimplementasikan strategi Dewan yang telah disetujui. Dewan manajemen UKA sengaja untuk memperbaiki kelemahan ini melalui pengenalan, cakupan seluruh organisasi, dari sebuah Sistem Manajemen Kinerja Perusahaan yang berdasar pada Balanced Scorecard. UKA memutuskan untuk mengembangkan sebuah tingkat eksekutif Balanced Scorecard sebagai komponen pertama dari sebuah pendekatan agensi yang luas dan menyeluruh untuk menjalankan manajemen yang didesain untuk menggabungkan lebih dari 40 Balanced Scorecard secepatnya. Hasil dari proyek desain ini melibatkan pemilik perusahaan sebagai konsultan eksternal untuk mendukung proses perencanaan, memfasilitasi pengembangan pertama Balanced Scorecard, dan transfer pengetahuan yang cukup kepada UKA untuk melanjutkan penerapan Balanced Scorecard menggunakan sumber daya internal sebagaimana dukungan kemampuan UKA untuk melanjutkan pemutakhiran dan pengembangan Balanced Scorecard.

Pertama, sebuah seri pernyataan tujuan diciptakan. Hal ini menggambarkan konsekuensi yang diharapkan lima tahun kemudian dalam realisasi strategi agensi yang berhasil pada sejumlah area level puncak yang terbatas. Hal ini dicapai dengan pendekatan lokakarya (workshop) yang 

terfasilitasi termasuk semua tim eksekutif. Dalam banyak bagian, pernyataan tujuan yang baru yang dibuat diklarifkasi dan dibangun konsensus mengenai elemen pernyataan strategis yang dipublikasi yang ingin digunakan oleh agen dan dokumen ini digunakan sebagai titik mula diskusi antara tim eksekutif.

Tim eksekutif kemudian bekerja bersama-sama, langsung dimulai dari pernyataan tujuan, kemudian persetujuan pemikiran mereka yang akan menjadi kunci aktivitas bahwa agensi butuh untuk berjalan secara sukses selama periode 5 tahun, jika pernyataan tujuan yang telah digambarkan dapat direalisasi. Pada awalnya tim berusaha untuk memperpendek proses perencanaan dan menghindari formalitas yang menggambarkan aktivitas kunci sementara dan secara langsung memilih ukuran kinerja berdasarkan persetujuan mereka mengenai pernyataan tujuan dan pengertian yang bebas tentang aktivitas yang dibutuhkan.

Hasil dari penerapan ukuran status terdiri dari Balanced Scorcard perusahaan dan digunakan untuk melaporkan kemajuan agensi dalam mengimplementasikan strateginya kepada Dewan. Pendekatan yang digunakan terlihat telah berhasil dalam menyampaikan kepedulian yang lebih besar dan fokus dalam Dewan di dalam kinerja strategis agensi, dan pernyataan tujuan digunakan antara agensi dan stakeholder untuk mendiskusikan dan menyetujui apa yang tepat diharapkan oleh agensi dan apa yang secara relistis dapat dicapai. Ukuran dilaporkan kepada dewan tiap kwartal, namun Direktur ingin untuk mengawasi dan mendiskusikan hasil pengukuran tersebut secara bulanan dengan tujuan agar lebih aktif dalam beradaptasi dan merespon informasi yang disediakan sesuai dengan perubahan dalam lingkungan operasi mereka.

Sementara pendekatan yang dipilih untuk Balanced Scorecard perusahaan telah digunakan, pendekatan tersebut memiliki kelemahan yaitu berkenaan dengan kurangnya diskusi mengenai kegiatan yang dibutuhkan untuk menyampaikan hasil yang diinginkan, seperti halnya kurangnya dokumentasi formal tentang apa pilihan kegiatan tim eksekutif yang di ambil. Dalam menghadapi resiko dari pendekatan yang tidak lengkap ini, UKA memutuskan untuk 

menggunakan desain Balanced Scorecard yang lebih dekat dengan 4 kotak akhir desain Balanced Scorecard sebagai basis untuk pengembangangan balanced scorecard “lokal” dalam banyak unit fungsional dan operasional agensi.

Balanced Scorecard perusahaan, bersama dengan konsep atau Balanced Scorecard yang telah lengkap dari bagian organisasi yang relevan, merupakan titik awal untuk pengembangan balanced scorecard lokal dengan tujuan agar tim manajemen lokal dapat mengidentifikasi dengan lebih baik kontribusi penting mereka dalam mengimplementasikan strategi perusahaan, penjajaran seluruh strategi yang aman dan mendorong akuntabilitas.

DISKUSI

Studi kasus memberikan bukti bahwa generasi terakhir Balanced Scorecard mempunyai potensi yang sama untuk menghadapi isu menajemen strategis baik di sektor publik maupun di sektor swasta. Keputusan UKA untuk kembali pada pendekatan yang lebih dekat kepada generasi ketiga desain Balanced Scorecard, seperti yang telah diusulkan oleh konsultan pada awalnya, ketika mereka telah mencapai peningkatan pengalaman dengan implikasi praktis isu desain Balanced Scorecard, penekanannya pada poin ini. Hal tersebut juga memeragakan bahwa kegunaan empat persepektif Kaplan dan Norton dapat dipelihara di organisasi sektor publik meskipun lingkungan stakeholder di mana mereka beroperasi sangatlah kompleks, dan definisi yang berbeda dalam penciptaan nilai diidentifikasi melalui tinjauan literatur. Bagaimanapun juga perubahan nama perspektif finansial Kaplan dan Norton ke perspektif “tata kelola” akan mencerminkan lebih baik kewajiban sektor publik dalam melayani lingkungannya dengan menyampaikan nilai definisi yang tepat.

Umpan balik dari UKA mengindikasikan bahwa penyataan tujuan dapat membantu mengurangi isu dari tinjauan literatur mengenai terlalu luas dan ambigunya pernyataan arah yang dikeluarkan oleh kepemimpinan politis. UKA menginginkan untuk menggunakannya dalam diskusi antara eksekutif dan pimpinan politik untuk menerjemahkan lebih jelas dan bahkan 

mengukur secara tepat nilai kontribusi yang diharapkan oleh pimpinan politik. Namun sejak pimpinan politik tampaknya tidak menanggung tujuan rinci secara resmi (Stewart 1996), pernyataan tujuan perlu untuk dipertimbangkan tentang dokumen perencanaan internal yang dimiliki oleh pimpinan eksekutif.

UKA juga merasa Sistem Manajemen Perusahaan yang baru dapat memberikan mereka anggaran yang lebih baik untuk mencapai hasil strategis yang disetujui, seperti yang telag disikusikan dalam tinjauan literatur. Walaupun jalan pintas pendekatan desain ini pada awalnya membatasi diskusi dalam UKA dan kegiatan perencanaan dibutuhkan untuk meraih hasil yang diiinginkan, mereka masih merasa mereka masih mempunyai titik mula untuk mengembangkan anggaran yang bersumber dari hubungan strategis daripada anggaran tahun sebelumnya yang biasanya menjadi masalah.

Pada bagian awal proses desain, manajer UKA memberikan sinyal penolakan terhadap pelaksanaan dan komitmen untuk meraih tujuan – sebuah perilaku yang telah diduga sebagaimana telah disebutkan dalam tinjauan literatur. Partisipasi penuh semua manajer dalam proses ini dan pendekatan yang disetujui untuk menerapkan Balanced Scorecard di seluruh organisasi, berdasar pada konsensus yang sama dalam mencari dan berpartisipasi, mengurangi ketegangan tersebut secara jelas. Bagaimanapun juga, sungguh terlalu dini untuk berkomentar mengenai efektivitas pendekatan tersebut dalam jangka panjang, begitu juga dalam mempertimbangkan pengaruh eksternal yang berubah-ubah terus menerus dan tujuan yang masih kontradiktif. Namun demikian, tim eksekutif UKA percaya bahwa informasi kinerja disediakan oleh sistem kinerja perusahaan akan mendukung perbaikan pemahaman internal organisasi dan hasilnya lebih efektif. Hal ini membuat tim dapat untuk menyajikan argumen yang lebih sehat dan kuat ketika terlibat dalam dialog yang membangun dengan pihak yang mempunyai otorisasi (lingkungan otorisator) mereka serta mereka berharap perubahan kebijakan yang kontraproduktif dan target kinerja arbitrer yang ditetapkan oleh orang luar dapat dikurangi.

KESIMPULAN

Makalah ini menyajikan bagaimana Balanced Scorecard yang mutakhir dapat disebarkan secara berguna sebagai sebuah alat pengendalian strategis di organisasi sektor publik dan mendorong tata kelola sektor publik yang baik, setidaknya ketika menggunakan desain Balanced Scorecard dan hubungannya dengan proses manajemen. Persamaan yang kuat antara pendekatan yang dijabarkan dalam sektor publik dan sektor komersial adalah pada usulan bahwa tambahan kegunaan dari Balanced Scorecard yang diajukan di sektor publik adalah berasal dari refleksi dari kebutuhan dan perilaku manajemen yang lebih baik, dibandingkan kemampuannya untuk mengakomodasi melalui desain yang baru, karakteristik yang unik dan spesial dari sektor publik. Walaupun tidak ada bukti untuk mengusulkan bahwa Balanced Scorecard mempunyai potensi untuk memecahkan semua masalah manajemen strategis yang muncul dari penyebaran reformasi manajemen 20 tahun terakhir ini, setidaknya Balanced Scorecard mampu untuk mengurangi konsekuensi negatif yang mungkin timbul.

RINGKASAN

Dewasa ini manajemen strategis telah menjadi sesuatu hal yang penting di sektor publik. Sejak tahun 1980-an telah terjadi reformasi manajemen yang mengarah pada penciptaan penghematan ekonomi, peningkatan kualitas pelayanan, operasional pemerintahan yang lebih efisien dan kebijakan yang lebih efektif.

Kebutuhan dalam makalah manajemen strategis di sektor publik telah menyebabkan organisasi sektor publik dibuat lebih akuntabel untuk mencapai kinerja terbaiknya dengan lebih memusatkan perhatian pada pasar. Konsep Balanced Scorecard telah diterapkan secara luas dalam berbagai format di sektor publik. Balanced Scorecard digunakan untuk tujuan pengendalian strategis pada sektor swasta yang mungkin juga digunakan untuk mendukung proses manajemen strategis di sektor publik. Organisasi sektor swasta maupun sektor publik mempunyai tugas untuk menghasilkan nilai bagi para stakeholder di lingkungannya yaitu dengan cara mengalokasikan kemampuan dan sumber daya organisasi. Walaupun begitu kedua sektor ini berbeda dalam hal nilai dan sumber daya, kemampuan dan lingkungan dalam membuat dan mengimplementasikan strategi khususnya dalam hal penciptaan nilai, alokasi sumber daya, akuntabilitas dan kepercayaan. Dalam organisasi sektor public, nilai ditentukan oleh otorisator yaitu sebuah institusi yang memberikan wewenang kepada organisasi publik untuk memimpin fungsi-fungsinya dan menyediakan anggaran yang diperlukan. Sedangkan alokasi sumber daya yang tersedia bagi organisasi sektor publik adalah sumber daya berwujud (tangible) seperti uang (melalui penganggaran) dan sumber daya tak berwujud (intangible) seperti kekuasaan publik seperti penegakkan hukum, pengumpulan pajak, perlindungan lingkungan, dan lain-lain.

Kompleksitas stakeholder yang ada pada sektor publik menyebabkan diperlukan sebuah modifikasi pendekatan desain pada sektor swasta untuk mengakomodasi kompleksitas yang meningkat pada sektor public tersebut sehingga digunakanlah sebuah pendekatan desain Balanced Scorecard. Balanced Scorecard pada awalnya digunakan untuk mengorganisir dan menyajikan informasi ukuran kinerja yang menggabungkan jumlah ukuran finansial dan non-

finansial untuk menyediakan informasi yang lebih ringkas dan relevan tentang kinerja organisasi kepada para manajer.

Proses desain Balanced Scorecard dimulai dengan pernyataan tujuan strategis yang rinci mengenai akan menjadi seperti apa organisasi di masa depan. Kemudian setelah itu ditetapkan sebuah tujuan strategis dalam bentuk sasaran dan prioritas apa yang akan dicapai oleh organisasi. Sasaran strategis ini mencakup 4 perspektif yang telah dicetuskan oleh Kaplan dan Norton yaitu pembelajaran dan pertumbuhan (learning and growth), proses internal (internal processes), hubungan dengan pihak luar (external relations), dan persepektif keuangan (financial perspective). Kemudian Ketika sasaran telah ditetapkan, maka ukuran dapat diidentifikasi dan dibangun untuk mendukung kemampuan manajemen dalam mengawasi kemajuan organisasi ke arah tujuan yang telah ditetapkan. Penerapan Balanced Scorecard dalam organisasi sektor publik dibutuhkan usaha untuk menggabungkan berbagai komponen yang ada dengan aktivitas pengendalian strategis yang ada. Dengan diterapkannya Balanced Scorecard ini manajemen menginginkan adanya perubahan pengendalian strategi yang mungkin dilakukan walaupun mungkin bertentangan dengan proses pengendalian yang ada saat ini di dalam organisasi. Standar pendekatan desain Balanced Scorecard kebanyakan masih bersandar pada proses desain awal yang digambarkan oleh Kaplan dan Norton pada tahun 1996 yang mengusulkan bahwa penjelasan bentuk prioritas strategi disebut sebagai peta strategi (strategy map), yang menjelaskan bagaimana organisasi mencapai visinya. Desain awal Kaplan dan Norton ini juga menggunakan metode menghubungkan tujuan strategi ke ukuran yang dipilih yang memerlukan sebuah proses strategi yang membutuhkan pilihan kunci sasaran strategis dari empat persepektif Balanced Scorecard.

Studi kasus yang dilakukan pada badan agensi pelayanan UK (UKA) memberikan bukti bahwa generasi terakhir Balanced Scorecard mempunyai kemampuan yang sama dalam menghadapi isu menajemen strategis baik di sektor publik maupun di sektor swasta. Hal tersebut juga mendemonstrasikan bahwa 

kegunaan empat persepektif Kaplan dan Norton dapat dipelihara di organisasi sektor publik meskipun lingkungan stakeholder sektor publik sangatlah kompleks. Dengan sistem manajemen perusahaan yang baru ini maka organisasi dapat menyusun anggaran yang lebih baik untuk mencapai sasaran strategis yang telah ditetapkan. Tim manajemen organisasi juga percaya bahwa informasi kinerja yang disediakan oleh sistem kinerja perusahaan akan mendukung perbaikan pemahaman internal organisasi dan lebih efektif hasilnya. Hal ini membuat tim dapat menyajikan argumen yang lebih sehat dan kuat ketika berdialog dengan pihak yang berwenang serta berharap perubahan kebijakan yang kontraproduktif dan target kinerja yang berubah-ubah dapat dikurangi.

Berdasarkan hal-hal tersebut di atas maka dapat disimpulkan bahwa Balanced Scorecard dapat berguna sebagai sebuah alat pengendalian strategis di organisasi sektor publik dan mendorong tata kelola sektor publik yang baik. Balanced Scorecard mempunyai potensi untuk memecahkan masalah manajemen strategis yang muncul beberapa tahun terakhir ini dan mampu untuk mengurangi munculnya konsekuensi negatif.

Balanced Scorecard yang biasanya digunakan pada sektor swasta ternyata setelah ditelaah dapat juga diterapkan pada organisasi sektor swasta dengan berbagai penyesuaian yang perlu. Balanced Scorecard ini merupakan alat (tools) pengendalian strategis di organisasi sektor publik dan digunakan untuk meningkatkan dan memperbaiki tata kelola sektor publik menuju ke arah yang lebih baik walaupun stakeholder dalam organisasi sektor publik lebih kompleks dibandingkan dengan sektor komersial.

Saya menyetujui bahwa manajemen dalam sektor publik memang harus direformasi dengan menerapkan manajemen strategis yang modern salah satunya adalah dengan penerapan desain Balanced Scorecard. Malalui proses desain yang lebih baik dari pernyataan tujuan, penetapan sasaran dan prioritas, serta pembuatan peta strategi dengan berdasar pada empat persepektif Kaplan dan Norton maka informasi yah dihasilkan dapat lebih bermutu yang digunakan untuk membantu memecahkan berbagai masalah manajemen yang muncul dan mengurangi hal-hal yang tidak diinginkan. Selain itu juga pengalokasian sumber daya juga dapat lebih efektif dan efisien.